http://blog.profamilia.ru/wp-content/uploads/2011/01/opeka.pdf
Деятельность органов опеки и попечительства по "профилактике социального сиротства": обзор существующих проблем
Межрегиональная общественная организация «За права семьи»

Вводные замечания

До сих пор сохранилась актуальность критического замечания Министерства образования и науки РФ о деятельности Органов опеки и попечительства по профилактике социального сиротства, сделанного в письме Министерства в 2008 г.:
«Анализ ситуации в области защиты прав детей свидетельствует о том, что сложившаяся практика работы органов опеки и попечительства, социальных служб во многих случаях ориентирована не на оказание своевременной помощи семье, оказавшейся в социально опасном положении, а на вмешательство в ситуацию, достигшую критической точки, требующую, в частности, немедленного отобрания ребенка у родителей. При этом основным инструментом работы с такой семьей обычно является не социальная и психолого-педагогическая реабилитация семьи, а применение органами опеки и попечительства административных мер воздействия к родителям, не исполняющим обязанностей по содержанию и воспитанию детей, предусмотренных семейным, уголовным законодательством, законодательством об административных правонарушениях.
Результатом подобных действий в большинстве случаев становится утрата ребенком родительского попечения, изъятие его из семьи»1.
В силу ряда причин, среди которых наиболее значимая – недостаток квалифицированных специалистов, работающих в органах опеки и попечительства, их деятельность в отношении семей часто носит неоправданно «репрессивный» характер. Необходимость работы, направленной на сохранение семей, необходимость избегать вмешательства в семью, когда такого вмешательства можно избежать – нередко остаются простыми декларациями.

Нарушения принципов международного права

Значительно количество ситуаций, в которых происходит изъятие ребенка из семьи, когда, в действительности, ситуация в семье требует адресной социальной помощи. Это противоречит не только основным принципам российского семейного законодательства (необходимости укрепления семьи, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в дела семьи, приоритета семейного воспитания детей – ст. 1 Семейного Кодекса РФ), но и действующим в России нормам международного права. Так, установившееся обязывающее толкование Европейским Судом по правам человека норм Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод указывает на целый ряд принципов, которые обязаны соблюдать государства-участники Конвенции, в том числе и Россия. В их числе такие:
- постоянное разлучение ребенка и родителей может быть оправдано лишь исключительными обстоятельствами;
- государство, принимая решение о разлучении родителей и ребенка, обязано тщательно взвесить последствия этого шага и для ребенка, и для родителей;
- при ссылке на опасность как причину изъятия ребенка, эта опасность должна быть надежно доказана, причем при этом суд не вправе полагаться только на мнение органа опеки;
- тот факт, что ребенок может быть помещен в более благоприятную для его или ее воспитания среду, сам по себе не оправдывает такую меру, как принудительное отнятие ребенка;
- не может эта мера быть оправдана и простой ссылкой на рискованное положение родителей, при котором могут помочь менее радикальные меры, чем разделение семьи (такие, как адресная социальная помощь);
- принимая решение о разделении семьи органы опеки и суд должны основываться на серьезной доказательной базе, на всех стадиях процедуры родители должны иметь возможность принимать в ней участие и защищать свои интересы, должно быть, по возможности, учтено мнение самих детей;
- помещение детей в приют может рассматриваться только как временная мера и она может быть оправдана только если прежде были рассмотрены возможные альтернативы;
- государство (в т.ч. органы опеки) обязано предпринимать серьезные и длительные усилия, направленные на воссоединение детей с родителями2.

Проблемы российского права

К сожалению, действующее российское законодательство в вопросах, касающихся вмешательства государства в жизнь семьи, во многих отношениях несовершенно. Ряд норм семейного законодательства предусматривает слишком большие возможности государственных органов по вмешательству в жизнь семьи. Можно, в частности, указать на следующие проблемы. В применении этих норм пределы усмотрения органов опеки и попечительства оказываются неоправданно широкими, что делает их, с точки зрения закона, коррупциогенными:
«Коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции» (ст. 1 ч. 2 Федерального закона № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»).
Перечислим основные проблемы действующего законодательства в этой сфере:
- Ст. 56 (и ст. 122) Семейного Кодекса РФ обязывает всех, кому стало известно о нарушении прав ребенка в семье, сообщать об этом в органы опеки и попечительства. В сочетании с широкой пропагандой, призывающей сообщать в «соответствующие органы» о таких «нарушениях», как «несоблюдение родителями советов психолога»3 эта норма ведет к серьезным злоупотреблениям, нарушению права на неприкосновенность частной и семейной жизни.
- Ст. 64 ч. 2 Семейного Кодекса предусматривает право органов опеки без суда лишить родителей право представлять интересы детей, если орган опеки установит, «что между интересами родителей и детей имеются противоречия». Это создает законную базу для фактического ограничения родительских прав без суда при формальном сохранении проживания ребенка в семье.
- Ст. 68 ч. 2 Семейного Кодекса устанавливает, что, если ребенка незаконно удерживает у себя другое лицо против воли родителей (речь может идти, например, о приюте, куда увезли незаконно отнятого ребенка представители органа опеки), суд может отказаться вернуть ребенка родителям, «если придет к выводу, что передача ребенка родителям не отвечает интересам ребенка».
- Ст. ст. 70 и 73 Семейного Кодекса, устанавливающие порядок ограничения и лишения родительских прав, дают право выступать с иском к родителям об ограничении или лишении прав очень широкому кругу лиц и организаций. С иском об ограничении родительских прав в суд имеет право обратиться, например, школа.
- Ст. 77 Семейного Кодекса предусматривает отобрание ребенка при непосредственной угрозе его жизни и здоровью. В законодательстве отсутствует четкое определение критериев наличия угрозы жизни и здоровью ребенка, что позволяет органам опеки действовать достаточно произвольно. В некоторых региональных нормативных актах, устанавливающих порядок отобрания детей (напр. в Нижегородской области) как угроза жизни и здоровью ребенка рассматривается наличие любых признаков «физического и психического насилия» в отношении ребенка. Методические материалы4 часто очень широко трактуют «признаки насилия», относя к ним, например, наличие у ребенка синяков (обычных у активных детей определенного возраста), расшатанных зубов, педикулеза. Закон не требует, чтобы при отнятии ребенка по 77 ст. Семейного Кодекса родителям предоставляли копию документа об отобрании ребенка без требования с их стороны, что затрудняет судебное обжалование решения.
- Ст. 121 Семейного Кодекса позволяет объявить ребенка при живых родителях «оставшимся без попечения родителей», если родители «уклоняются от воспитания детей или от защиты их прав и интересов», «при создании действиями или бездействием родителей условий … препятствующих их нормальному воспитанию и развитию, а также в других случаях отсутствия родительского попечения». Эти крайне нечеткие формулировки, не уточняемые в федеральных нормативных правовых актах, позволяют очень широкие, произвольные толкования.
- Ст. 122 Семейного Кодекса предусматривает право органа опеки по первому «сигналу» о «нарушении прав ребенка» обследовать условия жизни семье в трехдневный срок. На практике это часто приводит к нарушению прав на неприкосновенность жилища и частной жизни. Возможность вторжения в жизнь семьи без доказательных оснований дает широкий простор для злоупотреблений, ложных сообщений со стороны соседей, представителей образовательных, медицинских и т.п. организаций, если семья находится с ними в конфликте, чем-то не устраивает их.
- Ст. ст. 23 и 28 Закона РФ № 3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» предусматривают возможность принудительного психиатрического освидетельствования и психиатрической госпитализации ребенка против воли его родителей без суда, по решению органа опеки.

Наиболее актуальные практические проблемы

Среди проблем, с которыми приходится сталкиваться российским семьям во взаимодействии с органами опеки и попечительства, наиболее значимы следующие:
- в ситуации, когда дети кратковременно находятся без родителей дома или гуляют на улице одни, они нередко незаконно рассматриваются как безнадзорные;
- родителей заставляют под давлением подписывать «добровольное» согласие на помещение детей в приют или больницу;
- детей изымают из семьи незаконно (например, когда они, в отсутствие родителей, находятся под присмотром старших родственников, друзей семьи);
- детей изымают из семьи без достаточных оснований, в отсутствие непосредственной угрозы для жизни и здоровья, в ситуациях, когда сложившаяся в семье проблема требует адресной социальной помощи (привлечения социальных работников или волонтера для временной помощи в присмотре за ребенком, когда родителей нет по уважительным причинам и т.п.);
- органы опеки предъявляют произвольные, не основанные на законах и нормативных актах требования, ставя возвращение детей в семью в зависимость от их исполнения (обеспечить каждого ребенка отдельным оборудованным спальным местом, обеспечить запас продуктов в холодильнике, незамедлительно сделать ремонт и т.п.) – отметим, что помощь в исполнении этих незаконных требований оказывается весьма редко;
- органы опеки не выдают родителям в установленном порядке копии актов обследования условий жизни ребенка, не выдают по требованию родителей копии других актов, тем самым нарушая права граждан, установленные Конституцией РФ (ст. 24 ч. 2);
- незаконно ограничивается доступ родителей, не лишенных родительских прав и не
ограниченных в них, к детям, находящимся в приюте, больнице (ст. 66 п. 4 СК РФ), доступ родителей к медицинской информации о детях (ст. 30, 31 «Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан»;
- социально незащищенные граждане, столкнувшиеся со злоупотреблениями и незаконными действиями со стороны органов опеки, не знают свои права, боятся защищать их официальными путями, опасаясь за судьбу своих детей и своей семьи.

Перспективы и конкретные предложения

Предложения по реформированию органов опеки, исходящие, в частности, со стороны Уполномоченного по правам ребенка при Президенте РФ П. А. Астахова предусматривают централизацию структуры соответствующих органов:
«Нужна колоссальная и незамедлительная реформа органов опеки. Сейчас они находятся в системе образования и никому не подчинены на федеральном уровне. Надо понимать, что это огромная армия, около миллиона чиновников. Их надо объединить. Они должны между собой очень хорошо координироваться. Но для этого нужно выстроить эту систему на региональном уровне, задавая федеральные стандарты» 5.
С нашей точки зрения, на практике это может означать не улучшение, а ухудшение сложившейся ситуации, генерализацию существующих злоупотреблений. Необходимости централизации работы самих органов опеки, по нашему убеждению, нет. Они должны продолжать существовать и действовать на местном уровне, однако необходимо более эффективно осуществлять контроль их деятельности, особенно связанной с вмешательством в семьи, оперативно реагировать на обращения и жалобы граждан, жестко пресекать любые нарушения и произвольные действия, посягающие на неприкосновенность семейной жизни, защищаемую Конституцией РФ. Для исполнения этой функции нет необходимости создавать новые службы и ведомства, поскольку она уже отнесена к ведению Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки6. Необходимо лишь обеспечить ее эффективное и реальное осуществление, учитывающее специфику и значимость важной и деликатной области семейной жизни.
По мнению Межрегиональной общественной организации «За права семьи» решение соответствующих проблем должно заключаться не в усилении централизации системы органов опеки, а в устранении перечисленных выше недостатков действующего законодательства, сужении возможностей вмешательства во внутреннюю жизнь семьи со стороны государственных органов.
Мы также убеждены, что подлинная защита прав детей должна осуществляться, прежде всего, семьей и родителями. Будущее детей и их защищенность требуют таких изменений в законодательстве, при которых права родителей и жизнь семьи будут надежно защищены от избыточных вмешательств.
В сфере деятельности органов опеки в ближайшей перспективе мы предлагаем:
- Законодательное внедрение механизмов прямого общественного контроля в отношении деятельности органов опеки, связанной с вмешательствами в семьи.
- Более широкое использование общественными организациями возможности судебного обжалования действий государственных органов в отношении ребенка, отнятого у семьи, в порядке, предусмотренном ст. 15 Федерального закона «Об основных гарантиях прав ребенка в РФ». Это позволит защитить права семьи и ребенка даже в случаях, когда сама семья боится себя защищать.
В сфере государственной семейной политики мы считаем необходимым предпринять следующие шаги, направленные на защиту неприкосновенности семейной жизни:
- Законодательно защитить уникальную роль естественной семьи в жизни общества и в жизни ребенка. Естественная семья и только она (в случае детей, лишившихся родителей – речь идет также об основанной на тех же началах приемной семье, иные формах семейного устройства) – должна оставаться местом рождения и воспитания детей.
- Создать такие условия, в которых семья сможет свободно, без вмешательства извне (в том числе со стороны государства), строить свою внутреннюю жизнь и выполнять свою миссию – рождение и воспитание личности.
- Минимизировать вмешательство государство во внутреннюю жизнь семьи, в решения родителей относительно воспитания, обучения своих детей, руководства их жизнью. Законодательно гарантировать приоритет права родителей принимать решения в отношении своих детей над правом любых иных лиц. Любое принудительное вмешательство государства в жизнь семьи может быть связано лишь с ситуацией серьезной, явной и доказанной угрозы для жизни или здоровья ребенка, его сексуальной неприкосновенности, доказанным вовлечением его в совершение серьезных преступлений.
- Создать со стороны государства и общества атмосферу уважения и доверия по отношению к семье и родителям. Исключить все формы подозрительности и «презумпции виновности» по отношению к семье, отношениям между родителями и детьми. Предотвратить создание атмосферы взаимной слежки и доносительства в отношении семей, которая несовместима с уважением и доверием.
- Законодательно запретить «антисемейный экстремизм» - то есть такую пропаганду, которая разрушает семейные ценности, подрывает в обществе уважение и доверие к семье и родителям, подрывает уважение и доверие к родителям со стороны детей.
- Создать условия, в которых родители смогут свободно, без всякого принуждения и обязательности, получать полезные для семейной жизни и воспитания детей знания, причем в формах, соответствующих их культурной принадлежности и ценностным предпочтениям. Создать благоприятные, но свободные от внешнего контроля условия для естественного возрождения и передачи нравственных ценностей и традиций воспитания детей – в семье, общине, народе.
- Отказаться от копирования и воспроизведения в российских условиях системы защиты прав детей западного образца, столь плохо зарекомендовавшей себя в мировой практике. Построить российскую защиту детства на основе укрепления положения семьи в обществе и государстве, на принципе «защита прав ребенка через защиту прав семьи». Обеспечить семью и родителей надежными правовыми механизмами, позволяющими им эффективно защищать права своих детей в образовательных и медицинских учреждениях, во всех иных организациях и перед всеми иными лицами.
Наша общественная организация, другие представители гражданского общества, разделяющие уверенность в особом значении семьи, в необходимости защитить и сохранить ее ради будущего наших детей, готовы принимать участие в серьезном обсуждении этих вопросов на сколь угодно высоком уровне.

1 Письмо Минобрнауки РФ от 30 июня 2008 г. N ИК-1105/06 «О повышении эффективности деятельности органов опеки и попечительства по профилактике социального сиротства».
2 Изложение этих принципом см., inter alia, в особенности в определении ЕСПЧ по делу «Савины против Украины» (no. 39948/06, 18 марта 2009 г.), пп. 49-56, а также в ряде других определений ЕСПЧ.
3 См. напр.: http://blog.profamilia.ru/post/514
4 См., например, «Методические рекомендации «Профилактика жестокого обращения с детьми и насилия в семье» (№ 18), Мосгорздрав, 2009 (http://www.moscow-portal.info/law1/mix_cq/d_dtsal.htm)
5 http://www.rg.ru/2010/12/27/astahov.html
6 В настоящий момент деятельность по контролю за деятельностью органов опеки в области несовершеннолетних граждан регулируется «Административным регламентом исполнения Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки государственной функции по осуществлению контроля за деятельностью органов опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан», утвержденным Приказом Минобрнауки РФ от 24.09.2010 N 957


http://blog.profamilia.ru/wp-content/uploads/2011/01/Laws_of_Russia.pdf
Вмешательство государства в жизнь семьи в российском праве: проблемы коррупциогенности норм закона
Межрегиональная общественная организация «За права семьи»

Вводные замечания

Настоящий документ дает краткий обзор соответствующих норм российского законодательства, которые подвергают угрозе российскую семью, предусматривая широкие возможности для вмешательства государственных органов в ее жизнь. Имеющиеся угрозы связаны прежде всего с тем, что конкретные нормы законодательства позволяют вторгаться в жизнь семьи и действовать вопреки воле родителей на основании размытых, не определенных нормативно в должной мере критериев. Они также предусматривают вмешательство в жизнь семьи в ситуациях, когда для ребенка не существует никакой реальной угрозы.
Следует отметить, что многие из указанных норма, по нашему мнению, подпадают под законодательное определение коррупциогенности:
«Коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции» (ст. 1 ч. 2 Федерального закона № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»).
Межрегиональная общественная организация «За права семьи» начала серьезную аналитическую работу по изучению проблем действующего российского законодательства, связанных с правом на неприкосновенность семейной жизни, по подготовке предложений по внесению изменений в действующее законодательство. В настоящем документе мы указываем лишь на наиболее яркие и очевидные проблемы. В реальности проблем законодательного характера, системно связанных с признанием прав семьи и родителей, права на неприкосновенность и автономию семейной жизни, значительно больше.
Избыточно широкие пределы усмотрения государственных органов, прежде всего органов опеки и попечительства, предусмотрены законом не только в ситуации вмешательства в семью, изъятия ребенка из семьи или ограничения родительских прав. Они существуют и в «обратной» ситуации, а именно при организации семейного устройства ребенка, оставшегося без попечения родителей. В этих ситуациях, в рамках действующих норм закона, органы опеки весьма произвольно могут оценивать «пригодность» кандидатов в усыновители, опекуны, приемные родители, что тоже создает коррупциогенную ситуацию. С нашей точки зрения, планируемое принятие законов об обязательности обучения кандидатов в усыновители и приемные родители лишь усугубит коррупциогенность сложившейся ситуации.

Семейный Кодекс РФ

Статья 56. Право ребенка на защиту

2. Ребенок имеет право на защиту от злоупотреблений со стороны родителей (лиц, их заменяющих).
При нарушении прав и законных интересов ребенка, в том числе при невыполнении или при ненадлежащем выполнении родителями (одним из них) обязанностей по воспитанию, образованию ребенка либо при злоупотреблении родительскими правами, ребенок вправе самостоятельно обращаться за их защитой в орган опеки и попечительства, а по достижении возраста четырнадцати лет в суд.

Комментарий: Сама по себе норма не страшна. Однако, она может стать страшной в условиях широкомасштабной пропаганды темы «Родители тебя обижают? – Пожалуйся». Такая пропаганда, действительно сейчас очень широко распространена и серьезно финансируется. В качестве примера можно привести деятельность программы «Россия – без жестокости к детям!», активно распространяющей плакаты вида «Папа, я тебя боюсь!» и т.п1.

3. Должностные лица организаций и иные граждане, которым станет известно об угрозе жизни или здоровью ребенка, о нарушении его прав и законных интересов, обязаны сообщить об этом в орган опеки и попечительства по месту фактического нахождения ребенка. При получении таких сведений орган опеки и попечительства обязан принять необходимые меры по защите прав и законных интересов ребенка.

Комментарий: Это, фактически, создание ситуации всеобщей слежки и доносительства, постоянного внешнего надзора над семьями. В реальности норма создает широкую возможность злоупотребления «обязанностью доноса», когда «сигналы» на семьи исходят без всяких оснований от недоброжелательных соседей, представителей школ, поликлиник, других органов и организаций, с которыми семья по какой-либо причине находится в конфликте. Широко распространяются материалы, прямо призывающие к нарушению законов под предлогом «защиты детей». Среди них плакаты, призывающие граждан сообщать в органы опеки и милицию, если «ребенок гуляет один», «родители не выполняют советы педагогов»2. Местные органы власти принимают нормативные акты, также прямо противоречащие конституционному и международному праву на неприкосновенность частной жизни3. Широта масштаба подобных инициатив поражает, примеры можно множить.

Статья 64. Права и обязанности родителей по защите прав и интересов детей

1. Защита прав и интересов детей возлагается на их родителей.
Родители являются законными представителями своих детей и выступают в защиту их прав и интересов в отношениях с любыми физическими и юридическими лицами, в том числе в судах, без специальных полномочий.

2. Родители не вправе представлять интересы своих детей, если органом опеки и попечительства установлено, что между интересами родителей и детей имеются противоречия. В случае разногласий между родителями и детьми орган опеки и попечительства обязан назначить представителя для защиты прав и интересов детей.

Комментарий: Крайне опасная статья, поскольку она предусматривает широкую возможность ограничивать права родителей без суда, по произволу органа опеки, руководствуясь весьма широким и размытым критерием «противоречия интересов». На практике это означает, что ребенок может жить с родителем, но все решения от его имени будет принимать назначенный органом опеки специалист. Эта статья на данный момент на практике не применяется только в силу отсутствия подзаконной нормативной регламентации ее применения, т.е. это «тикающая часовая бомба» под институтом семьи. Минобрнауки несколько лет назад предлагал использовать ее для того, чтобы социально патронировать семьи.

Статья 65. Осуществление родительских прав

1. Родительские права не могут осуществляться в противоречии с интересами детей. Обеспечение интересов детей должно быть предметом основной заботы их родителей.
При осуществлении родительских прав родители не вправе причинять вред физическому и психическому здоровью детей, их нравственному развитию. Способы воспитания детей должны исключать пренебрежительное, жестокое, грубое, унижающее человеческое достоинство обращение, оскорбление или эксплуатацию детей.
Родители, осуществляющие родительские права в ущерб правам и интересам детей, несут ответственность в установленном законом порядке.

Комментарий: В теории эта норма кажется вполне нормальной. На практике вопрос упирается в то, кто определяет, что действительно делается «в интересах детей» (см. ст. 64 СК РФ), кто определяет, что является «вредом», «пренебрежительным и жестоким обращением» и т.п. В ситуации, когда не признается приоритет семьи в решении этих вопросов, эта норма оказывается направленной на разрушение института семьи.

Статья 68. Защита родительских прав

1. Родители вправе требовать возврата ребенка от любого лица, удерживающего его у себя не на основании закона или не на основании судебного решения. В случае возникновения спора родители вправе обратиться в суд за защитой своих прав.
При рассмотрении этих требований суд вправе с учетом мнения ребенка отказать в удовлетворении иска родителей, если придет к выводу, что передача ребенка родителям не отвечает интересам ребенка.

2. Если судом установлено, что ни родители, ни лицо, у которого находится ребенок, не в состоянии обеспечить его надлежащее воспитание и развитие, суд передает ребенка на попечение органа опеки и попечительства.

Комментарий: Фактически, это означает, что можно и незаконно завладеть ребенком, а потом оставить его у себя – или его заберет орган опеки, без всяких оснований для лишения или ограничения родительских прав, просто потому, что суд думает, что так лучше для ребенка.

Статья 70 и 73 (О порядке лишения и ограничения родительских прав).

Комментарий: Указанные статьи содержат очень широкий перечень организаций, которые могут возбуждать иски о лишении и ограничении родительских прав. К ним относятся, например, в случае ограничения родительских прав, школа. Это создает коррупциогенную ситуацию, в которой становится опасен любой конфликт родителей с администрацией школы.

Статья 77. Отобрание ребенка при непосредственной угрозе жизни ребенка или его здоровью

1. При непосредственной угрозе жизни ребенка или его здоровью орган опеки и попечительства вправе немедленно отобрать ребенка у родителей (одного из них) или у других лиц, на попечении которых он находится.
Немедленное отобрание ребенка производится органом опеки и попечительства на основании соответствующего акта органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Комментарий: Понятие «угроза жизни и здоровью ребенка» не уточнено никакими федеральными нормативными актами и на практике может трактоваться очень широко. Известны случаи, когда как угроза рассматривались отсутствие косметического ремонта в квартире, отсутствие запаса продуктов, немытая посуда в раковине и т.п. Нормативные акты, определяющие порядок отнятия ребенка в некоторых регионах (напр. Нижегородская область) включают в основания считать, что имеется угроза для ребенка, например, «наличие признаков физического и психического насилия». При этом подобные признаки очень широко трактуются в методических материалах, специальной литературе – например, это синяки разной давности (совершенно нормальные у активных детей определенного возраста), «отсутствие прививок» (отказ от прививки в России полностью законен) и т.п. Реально речь идет о крайне широких пределах усмотрения соответствующих органов, о произвольном подходе к отнятию детей.
Следует отметить также, что в судопроизводстве по соответствующим делам серьезно нарушается принцип равенства и состязательности сторон. Орган опеки выступает истцом в исках по лишению родительских прав, инициированных в порядке ст. 77 СК РФ, одновременно выступая и в качестве «государственного эксперта», который дает свое заключение по делу. На практике суды обычно «автоматически» удовлетворяют такие иски «от опеки»4.
Еще одна проблема состоит в том, что закон не предписывает показывать родителям соответствующий акт, оставлять им его копию. Приходится часто с трудом доставать соответствующие документы, что затрудняет обжалование действий органов опеки.

Статья 121. Защита прав и интересов детей, оставшихся без попечения родителей

1. Защита прав и интересов детей в случаях смерти родителей, лишения их родительских прав, ограничения их в родительских правах, признания родителей недееспособными, болезни родителей, длительного отсутствия родителей, уклонения родителей от воспитания детей или от защиты их прав и интересов, в том числе при отказе родителей взять своих детей из образовательных организаций, медицинских организаций, организаций, оказывающих социальные услуги, или аналогичных организаций, при создании действиями или бездействием родителей условий, представляющих угрозу жизни или здоровью детей либо препятствующих их нормальному воспитанию и развитию, а также в других случаях отсутствия родительского попечения возлагается на органы опеки и попечительства.
Органы опеки и попечительства выявляют детей, оставшихся без попечения родителей, ведут учет таких детей и исходя из конкретных обстоятельств утраты попечения родителей избирают формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей (статья 123 настоящего Кодекса), а также осуществляют последующий контроль за условиями их содержания, воспитания и образования.
Деятельность других, кроме органов опеки и попечительства, юридических и физических лиц по выявлению и устройству детей, оставшихся без попечения родителей, не допускается.

Комментарий: Крайне широкий список критериев, позволяющий принять решение, что дети остались без попечения родителей, дает очень большие возможности органу опеки в этой сфере. Поскольку нормативно-правовыми актами не определяются четкие признаки, по которым можно определить, что «ребенка не воспитывают», имеется «угроза жизни и здоровью» и особенно «препятствия для нормального воспитания и развития» - в реальности соответствующие ситуации нередко совершенно субъективно оцениваются специалистами органов опеки. Иными словами, специалисты органов опеки могут объявить детей «лишившимися попечения родителей» при живых родителях, занимающихся их воспитанием и заботой о них, просто в силу того, что усмотрят в семье некие «препятствия» для нормального воспитания и развития ребенка (на практике такими препятствиями оказывались отсутствие стола для занятий, недостаточное количество игрушек, отсутствие у ребенка отдельного стационарного оборудованного спального места и т.п.). Следует отметить, что орган опеки, как указывает ст. 122 ч. 1 СК РФ, обязан по любому сигналу о «нарушении прав ребенка» оценить ситуацию в семье и принять соответствующее решение (см. ниже).

Статья 122. Выявление и учет детей, оставшихся без попечения родителей

1. Должностные лица учреждений (дошкольных образовательных учреждений, общеобразовательных учреждений, лечебных учреждений и других учреждений) и иные граждане, располагающие сведениями о детях, указанных в пункте 1 статьи 121 настоящего Кодекса, обязаны сообщить об этом в органы опеки и попечительства по месту фактического нахождения детей.
Орган опеки и попечительства в течение трех дней со дня получения таких сведений обязан провести обследование условий жизни ребенка и при установлении факта отсутствия попечения его родителей или его родственников обеспечить защиту прав и интересов ребенка до решения вопроса о его устройстве.

Комментарий: Первый абзац дублирует содержание ст. 56 СК РФ. Второй абзац фактически уничтожает право семьи на неприкосновенность частной и семейной жизни. По любому сигналу орган опеки должен «обследовать» условия жизни семьи. Речь идет не о сообщении о преступлении в отношении ребенка, а о любом сигнале о том, что есть «препятствия к его нормальному воспитанию и развитию» и т.п., без наличия каких-либо иных доказательств этих утверждений. Это создает очень широкий простор для злонамеренных действий недоброжелателей и для необоснованных действий самой опеки. Следует отметить, что порядок проведения обследования, определенный Приказом Минобрнауки РФ от 14.09.2009 № 3345, предусматривает, что специалисты органов опеки за один визит (!) должны определить и выяснить такие вещи, как состояние здоровья ребенка (не будучи врачами), «качество и состояние одежды и обуви, ее соответствие сезону, а также возрасту и полу ребенка», «наличие навыков общения [ребенка] с окружающими», «адекватность поведения ребенка в различной обстановке», «успехи и проблемы в освоении образовательных программ», «режим дня ребенка». «организация свободного времени и отдыха», «отсутствие доступа к опасным предметам в быту» (!), «отношения, сложившиеся между членами семьи, их характер; особенности общения с детьми, детей между собой; семейные ценности, традиции» и т.п. Совершенно очевидно, что (1) эти нормы, на практике, могут полностью уничтожить неприкосновенность частной жизни семьи после первого же полученного органами опеки «сигнала» и (2) с учетом актуальной подготовки и возможностей специалистов опеки, оценки указанных аспектов жизни семьи нередко оказываются субъективными, произвольными, легко поворачиваемыми в любую сторону в зависимости от настроя «обследующего» специалиста.

Закон РФ № 3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании»

Статья 23. Психиатрическое освидетельствование

(2) Психиатрическое освидетельствование, а также профилактические осмотры проводятся по просьбе или с согласия обследуемого; в отношении несовершеннолетнего в возрасте до 15 лет - по просьбе или с согласия его родителей либо иного законного представителя; в отношении лица, признанного в установленном законом порядке недееспособным, - по просьбе или с согласия его законного представителя. В случае возражения одного из родителей либо при отсутствии родителей или иного законного представителя освидетельствование несовершеннолетнего проводится по решению органа опеки и попечительства, которое может быть обжаловано в суд.

Статья 28. Основания для госпитализации в психиатрический стационар

(4) Несовершеннолетний в возрасте до 15 лет помещается в психиатрический стационар по просьбе или с согласия его родителей или иного законного представителя. Лицо, признанное в установленном законом порядке недееспособным, помещается в психиатрический стационар по просьбе или с согласия его законного представителя. В случае возражения одного из родителей либо при отсутствии родителей или иного законного представителя помещение несовершеннолетнего в психиатрический стационар проводится по решению органа опеки и попечительства, которое может быть обжаловано в суд.

Комментарий: Взрослый человек может быть подвергнут принудительному психиатрическому лечению только добровольно или по решению суда, а также в экстренном порядке – если он представляет явную опасность для окружающих, с последующей проверкой этого решения судом. Не так – с детьми. По сути, закон устанавливает свободную возможность для психиатрического освидетельствования ребенка и его госпитализации в психиатрическую лечебницу по решению органа опеки и попечительства, вопреки воле родителей ребенка. При этом не устанавливается ни такой критерий возможности подобного решения как явная опасность его для окружающих (установленная врачом при экстренном вызове), ни необходимость непременного рассмотрения такого решения судом (речь идет только о возможности обжаловать это решение в суд). Фактически, основываясь на данной статье, органы опеки могут произвольно подвергнуть психиатрическому освидетельствованию, госпитализации, любого ребенка, что является, вне всяких сомнений, коррупциогенной ситуацией, очевидным образом нарушает права семьи.

Федеральный закон № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве»

Норма ст. 12 Федерального закона «Об опеке и попечительства», позволяет, в том числе при отобрании ребенка у родителей в порядке ст. 77 СК РФ, немедленно отдать его в замещающую семью, путем назначения т.н. «предварительной опеки/попечительства». Такая опека назначается временно (на срок до двух месяцев), при этом: «Принятие акта о предварительных опеке или попечительстве допускается при условии предоставления указанным лицом документа, удостоверяющего личность, а также обследования органом опеки и попечительства условий его жизни. Проведение предварительной проверки сведений о личности опекуна или попечителя в соответствии с частями 1 и 2 статьи 10 настоящего Федерального закона не требуется». Это означает, что такому опекуну не надо собирать предусмотренные нормативно-правовыми актами справки, требуемые от кандидата в опекуны.
Вместе с тем, ст. 13 предусматривает назначение опекуна по заявлению родителей. Например, в ситуации, когда родители находятся в отъезде, или хотят отправить ребенка в поездку с кем-то из родных, друзей семьи, не имея возможность ехать с ним самостоятельно. Для этого требуется совместное заявление родителей, при этом «должны быть соблюдены требования, предъявляемые к личности опекуна или попечителя частью 1 статьи 10 настоящего Федерального закона», что на практике часто означает необходимость собирать весь стандартный пакет справок и документов на опекунство. Мы считаем, что это серьезно нарушает права семьи – такое временное опекунство по заявлению родителей на срок до полугода должно быть, по нашему мнению, сугубо уведомительным, а требования, которые предъявляются к опекуну, должны быть сужены до рамок, предусмотренных ст. 35 ч. 2 ГК РФ («… только совершеннолетние дееспособные граждане. Не могут быть назначены опекунами и попечителями граждане, лишенные родительских прав, а также граждане, имеющие на момент установления опеки или попечительства судимость за умышленное преступление против жизни или здоровья граждан»), причем предварительная проверка указанных сведений не должна требоваться. С нашей точки зрения также необходимо устранить из ст. 13 требование, чтобы родители обращались с таким заявлением только «по уважительной причине» - поскольку критерии для оценки уважительности причин отсутствуют, что создает избыточно широкие пределы усмотрения для правоприменяющего органа (органа опеки).
Мы также полагаем, подвергать серьезной проверке следует как раз временные замещающие семьи, а к выбору родителями временного опекуна на время их отсутствия, для туристической поездки ребенка надо относиться, по умолчанию, с доверием.
В целом, мы считаем, что обращение к органу опеки в такой ситуации вообще нецелесообразно и норму закона следует изменить, прямо предусмотрев временную (до полугода) передачу полномочий законного представителя ребенка по доверенности в полном или ограниченном объеме, по решению родителя.

Гражданский кодекс

Статья 35. Опекуны и попечители

3. Опекун или попечитель может быть назначен только с его согласия. При этом должны учитываться его нравственные и иные личные качества, способность к выполнению обязанностей опекуна или попечителя, отношения, существующие между ним и лицом, нуждающимся в опеке или попечительстве, а если это возможно - и желание подопечного.

Комментарий: Указанная норма ГК РФ носит, на наш взгляд, коррупциогенный характер. Поскольку такие категории как «нравственные и личные качества», «способность к выполнению обязанностей», «отношения» не детализированы в законодательстве и подзаконных актах, на практике они субъективно, в широких пределах усмотрения, оцениваются представителями органов опеки и попечительства. В ряде случаев это приводит к неправомерным отказам в установлении опеки родственникам и иным лицам, к удержанию детей, которые могли бы жить в домашних условиях, в детских домах и иных организациях для детей-сирот. Эта норма также может привести к нарушению прав семьи, если рассматривать ее в комплексе со ст. 13 Федерального закона «Об опеке и попечительстве» (см. выше).

1 http://www.ya-roditel.ru/parents/contest/posters/
http://www.ya-roditel.ru/national-campaign/gallery/
2 http://blog.profamilia.ru/post/514
3 http://ludmilapsyholog.livejournal.com/78021.html (Москва)
4 http://blog.profamilia.ru/post/490
5 http://base.garant.ru/196954/